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唐大杰:土地增值税是该立法还是取消?

2019-08-13 12:16 网络整理

  原标题:唐大杰:土地增值税是该立法还是取消?

  文 | 唐大杰 (赛意企业研究所研究部主任,武汉大学财税与法律研究中心客座研究员)

  1994年起实施的《中华人民共和国土地增值税暂行条例》,在房地产交易环节中对土地增值收益征收土地增值税。按照条例规定,转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人,应当缴纳30%~60%不等的增值税。

  今年7月16日,财政部就《中华人民共和国土地增值税法》向社会公开征求意见,加快了土地增值税立法工作的节奏。近两年全社会注意力都集中在房地产税立法上,今年初国务院立法计划中突然增加了土地增值税法,令相关人士感到惊讶。笔者多年来跟踪房地产领域的税收立法,希望国家借着房地产税立法的契机,清理、整合以房地产为对象的11个税种,并先行停征充满争议的土地增值税。

  按照党的十八届三中全会对落实税收法定原则的要求,我国的税收立法权逐步回归到全国人大。税收法定是法治国家建设、社会主义民主的重要组成部分。2015年修改的《立法法》第八条(六)款明确,税收必须制定法律 。新开征的税种应制定相应的税收法律,现行的税收条例应通过修改上升为法律。截至目前,全国人大常委会已制定了环境保护税法、烟叶税法、船舶吨税法、车船税法、耕地占用税法、车辆购置税法,修改了企业所得税法和个人所得税法,同时对资源税法草案进行了初次审议。列入本届人大立法计划的还有增值税法、消费税法、房地产税法、关税法、城市维护建设税法、契税法、印花税法、税收征收管理法(修改)等。根据财政部日前披露的2019年立法计划也显示,今年年内将力争完成增值税法、消费税法、印花税法、城市维护建设税法、土地增值税法、关税法等部内起草工作。加速土地增值税立法是实现税收法定的积极一步。

  本次公布的土地增值税法草案征求意见稿基本平移了现行税制,在基本不改变现行土地增值税征税范围、计税依据、纳税义务发生时间和征管格局的基础上,结合房地产的新现象作了一些微调。而征收制度复杂、难度大、成本高、征纳矛盾突出等问题则没有针对性的调整。土地增值税开征于1994年,另外考虑到土地增值税对房价起逆向调节作用,在立法之前有必要检讨执行了25年的税收政策,其执行效果如何,是否达到了当初预设的目的。

  按照1995年国家税务总局关于印发《土地增值税宣传提纲》的通知(国税函发[1995]110号),土地增值税设立的主要目的有两点,一是“增强国家对房地产开发和房地产交易市场调控的需要”,抑制炒买炒卖房地产获取暴利者,遏制投机者牟取暴利的行为;二是“增加国家财政收入”。

  而这次财政部在征求意见稿的说明中,介绍了土地增值税的立法目的——“发挥土地增值税筹集财政收入、调节土地增值收益分配、促进房地产市场健康稳定发展的作用”。这几乎与当年确定的征税目的如出一辙。

  笔者根据国家统计局的公开数据测算发现,实施25年的土地增值税,效果与当初的预设目的——房地产调控和增加财政收入——还有相当大的距离。

  征收土地增值税对于城市房价有逆向调控作用

  据国家统计局公布的全国主要城市房产价格数据,从2009年开始,土地增值税收入快速增加,从2008年的719.57亿元增长到1278.31亿元,增幅达78%。到2017年,全国土地增值税收入达到4911.3亿元,比2008年增长了近6倍。再看作为调控对象的房价,众所周知,全国城市房价在近10年呈高速上涨趋势。从2008年至2017年,北京、上海、广州和深圳的平均房价分别上涨了1.6倍、1.9倍、0.9倍和2.8倍。笔者比较了2008年至2017年土地增值税收入和全国主要城市平均房价的走势,发现两者的增长曲线基本一致,土地增值税与房价的上升完全是正相关关系(见下图)。由此可以看出,征收土地增值税对于城市房价上涨没有抑制作用。

  有专家认为,由于土地增值税采取累进制税率,土地增值越大,税率则越高,最高可达到60%。土地增值税是在房地产转让环节征收的税收,在炒房现象严重、房地产市场呈现明显的卖方市场特点的“黄金十年”里,土地增值税必将全部转嫁给购房的消费者,从而直接推高房价。这也从另一面证明了土地增值税收入与房价比肩上涨的现象。

  与抑制房价结果相反的是,土地增值税采取高额递进税率,使得土地增值税产生逆向调控效果。土地增值税基础税率是30%,政府可以从土地增值中获得最高达到60%的税收收入,是土地增值的最大受益者,因此政府有动力“默认”甚至“鼓励”土地价格上涨,从而增加财政收入。土地增值越大政府越得益,房价就越高,“繁荣”的房地产市场也给政府带来高昂的财政收入。同时,在逆向调控效应下,土地增值税也必将削弱其他房地产调控措施的效果。

  土地增值税对财政收入贡献较小,容易造成富者越富、贫者越贫的“马太效应”

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