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《长江保护法》立法应体现综合性

2019-01-10 14:44 未知
《长江保护法》立法应体现综合性

养育着全国40%的人口、支撑着全国40%经济总量的中华民族母亲河——长江,希望有一部自己的法律,为其生态环境保护和高质量发展立规。而此法要如何立?《长江保护法》的制定需要以现实环境问题和上述立法问题为导向,体现特殊性规范要求和方法的综合性。这部法律的制定也是中国环境法律体系形成后,按照现实需要开展立法整合的一个应用立法创新试点。本版约请国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文撰文,阐述《长江保护法》在立法中应注意的相关问题。

常纪文

在现有立法中,对长江流域自然资源、生态和环境的保护,重点关注点源的污染问题和局部的生态修复问题,对全流域的空间格局优化及上中下游和岸上、边坡、水面、水下、水底生态系统的整体保护等问题,都鲜有涉及,这就导致三个方面的不足:一是部门立法各管一块,导致现有法律体系缺乏衔接和协调;二是部分领域的法律规范出现规范空白或者规范针对性不足的现象;三是机制体制不顺,在一些事项的解决方面,容易导致谁都无权管、谁都可以管、谁都不愿管以及部门间监管方法、尺度和标准不一致等问题。

基于此,《长江保护法》作为一部促进长江流域资源、生态、环境大保护的综合性法律,各方都对其制定寄予厚望,因此立法压力前所未有。同时,《长江保护法》在制定时,要创新立法理念、基本政策、监管体制、调整对象及基本原则、主要制度、运转机制的创新,实现对水工程、水资源、水生态、水环境、交通、水安全等的综合保护,并最终落脚到全流域的绿色发展上,因此立法难度也是前所未有的。为了体现立法的必要性、立法的充分性和立法的可操作性,现就《长江保护法》的创新性制定提出如下建议:

在立法定位方面,建议打破传统立法中分要素、分部门监管的惯例,出台一部以综合性调整体制和调整方法为主,旨在改善长江流域总体生态功能、提升长江流域生态文明绩效与水平的法律。因此,《长江保护法》应当制定为一部区域和行业规划法、区域和行业协调法、监管体制与机制整合法及生态环境的系统保护法,归根结底就是一部促进保护优先、绿色发展的综合性基础性法律。

在规范重点方面,因现有的《水污染防治法》《水法》《水土保持法》《安全生产保护法》等法律已对企业事业单位的资源、生态、环境保护法律义务作出了详尽规定,建议《长江保护法》不再将企业事业单位的环境法律义务作为规范的重点,而是将长江流域的区域保护、行业保护和生态整体性保护作为规范重点,体现立法必要性。从目前的生态环境治理经验来看,要想把一个区域的生态环境管好,首先要严格要求该区域的党委、政府和相关行业,处理好流域和区域之间、区域和区域之间的权、责、利关系。只有这样,才能打破监管的僵局,倒逼各区域依法保护生态环境、促进绿色发展。

在监管体制方面,建议在长江流域建立综合的监管执法监察体制。对长江流域开展资源、生态和环境保护监管时,部门分工式立法下出台的很多法律制度看起来是相互衔接的,但不同部门看问题的视野、角度和各部门职责、方法、尺度以及代表利益的不同,各项具体制度在实际的实施中难以摆脱“部门分割”带来的弊端,因此建议在《长江保护法》的立法中,将对长江流域开展综合监管和执法的体制写进去。至于如何对长江流域及周边开展综合性监管和执法,可以借鉴密云水库“五保水”的相关监管经验。在对密云水库及上游地区进行一体化保护的过程中,密云区整合了环保、水利、国土资源等部门的执法监管力量,成立了密云水库综合保水大队,开展综合监管执法。这一体制改革措施体现了监管职责的综合性,契合了生态环境保护的系统性,有利于山水林田湖草的综合和系统管理,同时也有助于落实对流域水文、水环境、水生态、水安全等的综合监测和保护。

在管理模式方面,建议在长江流域建立山水林田湖草自然资源资产综合管理模式,建议与自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、生态文明建设目标评价考核等制度相匹配,建立自然资源产权管理的清单,在长江流域推行山水林田湖草自然资源资产综合管理的模式,促进改革的系统性和整体性。同时,在此基础上建立长江流域自然资源资产管理委员会,对自然资源资产的管理进行综合监管。

在调整思路方面,一是建议长江流域在水源工程管护方面全面推行生态清洁小流域治理。只有将各支流变成了生态清洁的小流域,一江清澈的长江水才能源源不断地向东流。二是建议在长江流域建立山水林田湖草网格化管理的模式。在长江大保护的工作中,如果不把对流域山水林田湖草的保护和责任落实到具体的地块即网格,而只是设计一些原则性的规定和制度,《长江保护法》的实施就会“虚化”,出台意义不大。基于此,建议在长江流域实行山水林田湖草网格化的管理模式,针对每个网格编制自然资源资产负债表,针对每个网格和每一个乡镇建立对应的生态环境管家制度。那些熟悉生态环境保护政策法律和生态环境保护技术的企业,可以通过招投标程序提供第三方的生态环境保护咨询和技术服务。为了把网格化管理工作做实,建议开展相应的生态环境保护的综合评价和考核等。对于考核合格的,依据合同兑现全额的服务费;对于考核优秀的,可以给予额外的补助和奖励;对于考核不合格的,扣减相应的服务费。

在调整方法方面,一是建议加强长江经济带协同创新机制和市场准入标准的建设。目前,长江流域沿岸市、县级城市的市场准入标准大同小异,没有体现出城市、城市群之间竞争的差异性和协作性,也就是说,全流域在产业规划方面缺乏优势发展、特色发展、差异发展的总体考虑。可以参考华东师范大学长江经济带城市协同发展能力指数排名的做法,有关部门建立相关的指标体系,根据城市协同发展能力、生态保护协同能力等,对长江经济带中所有大中型城市进行排名,了解各城市经济发展与生态保护的现状和能力,并据此优化城市群发展方向和格局,在全流域统一规定产业准入负面清单,最终实现长江经济带发展资源的最优配置。二是建议建立长江流域资源、生态、环境保护信息的共享和共治机制。信息共享写入法律极易做到,但如何在实践中切实有效地实现流域上游、中游和下游以及各部门间水信息和数据的共享,是一个迫切需要解决的问题。建议以《长江保护法》的制定为契机,对长江流域建立全要素的信息共享和共治机制作出详细规定,如通过建立一个高效的合作交流机制和管理信息平台,促进流域内各相关管理部门真正实现信息互通和信息共享,提高流域水治理的绩效。三是建议在长江流域建立统一的生态文明评价和考核机制,如针对长江流域处于不同主体功能区和处于不同发展阶段的行政区域,确定差异化的评价考核指标。在具体的实施中,评价和考核的实际数据,可以由流域资产管理机构或者流域专业管理机构来收集和提供。

在区域责任方面,建议设计长江流域生态保护的补偿、补助和奖励的机制。虽然流域生态补偿机制在新安江、赤水河、密云水库上下游等中小流域取得了积极的效果,但在实践中,也出现了下游嫌上游给的钱少而不愿意要,上游则嫌给下游的钱多而不愿意给的双重尴尬现象,使生态补偿机制的实施陷入尴尬境地。北京和河北省2018年11月签订的“一揽子综合性生态补偿协议”,可以供参考。该协议根据考核结果和绩效评估测算,将补偿、补助和奖励资金总额定为每年最低3亿元,最高为5.35亿元,主要用于密云水库上游潮白河流域河北省域内水源涵养区的水环境治理、水生态修复、水资源保护等工作。至于河北省每年最终拿到多少补偿、补助和奖励资金,就要看断面水质、水量考核和空间管控三个方面的考核结果。通过资金补偿、补助和奖励规则来替代以前的谈判协商,既体现了区际的基础性支持,也采取了以业绩考核为基础的补助、奖励措施。

综上所述,《长江保护法》的制定对于解决长江流域现实的生态环境问题,实现区域绿色协调发展,促进全流域生态文明建设,具有重要意义。其制定既要对长江流域山水林田湖草实现综合管理,对上中下游开展综合管理,也要考虑流域内各区域主体功能区定位不同、发展阶段不尽相同、生态保护水平不尽相同等现实情况,通过立法体制、制度、机制的创新,实现差异化管理。

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